编者按
2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。试点以来，最高检带领各试点地区检察机关认真贯彻落实授权决定要求，牢牢抓住公益这个核心，严格把握试点案件范围，办理了一批公益诉讼案件，为探索建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度提供了实践“样本”。试点工作也引发专家学者和法律实务工作者从检察机关提起公益诉讼的理论基础、制度构建和立法完善等方面进行深入研究，形成不少高质量的理论成果，本报特开辟“检察机关提起公益诉讼试点工作研究”专栏，择优刊发，敬请关注。
最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》）规定了检察机关提起公益诉讼的两种类型：民事公益诉讼和行政公益诉讼。司法实践中，检察机关提起公益诉讼除采用已经规定的前述两种类型外，还采用了结合此两种类型的第三种类型：行政附带民事公益诉讼。那么，当遇到一个具体的公益诉讼案件时，检察机关该如何选择诉讼类型呢？
《实施办法》虽然分别规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件，但并没有规定一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件时，如何选择诉讼类型，是任意选择提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，或者将两种诉讼合并，提起行政附带民事公益诉讼，还是选择某种公益诉讼类型必须遵循某种原则或规则。
《实施办法》第1条规定，检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。但是，在这种情况下，检察院也完全可以提起行政公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为，企业污染环境、食品药品不安全，完全可能存在环境行政主管部门、食品药品监管部门不作为的情形，从而可能具备提起行政公益诉讼的条件。《实施办法》第28条规定，检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向法院提起行政公益诉讼。然而，在这种情况下，检察院也完全有可能提起民事公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，必然包括其对行政相对人破坏生态环境和资源行为的不作为，对行政相对人违法获取国有土地使用权、取得国有土地使用权而拖欠国有土地出让费，或者违法使用国有土地行为的不作为。既然国家和社会公共利益在这种情况下受到侵害既源于行政机关的不作为，又源于行政相对人的违法行为，那么，检察院提起公益诉讼，也就既可以选择对不作为的行政机关提起行政公益诉讼，也可以选择对实施违法损害国家、社会公共利益行为的行政相对人提起民事公益诉讼，还可以选择对二者提起行政附带民事公益诉讼。
实践中，对于同时存在行政相对人实施违法损害国家、社会公共利益行为和行政机关违法行使职权或者不作为的案件，检察院往往仅择一诉讼类型提起行政公益诉讼，而不是同时提起两种或三种诉讼类型的公益诉讼。那么，检察机关是如何选择确定诉讼类型的呢？其选择确定是否存在某种原则或规则？在此，就检察机关提起的这三种诉讼类型的案件分别各举一例，分析其中是否存在某种规律：
案例一（民事公益诉讼案）：2016年，某检察院在履职过程中发现，某铝业公司和凌某经营的铝制品厂在从事铝型材加工生产中，均未按要求建设环保设施，对生产过程中产生的废水没有进行合理处置，违法排放重金属超标废水，存在损害社会公共利益的风险。经过调查发现：铝制品厂长期将未经处理的废水直接排放至未作任何防渗漏处理的渗坑中，废水中的六价铬、总锌、pH值等严重超过国家标准，对周边土壤和水体造成污染，给周边居民的健康安全造成威胁。2016年11月26日，鉴于没有适格主体提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态。为保护环境，维护社会公共利益，检察院向法院提起民事公益诉讼。
案例二（行政公益诉讼案）：2016年，某检察院在履职过程中发现，杨某以某砂轮厂的名义承租某村石场的206亩林业用地，在未获得相关部门审批的情况下，从2003年5月至2015年12月，违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，涉案林地的原有植被、土壤及林业种植条件被严重毁坏。经危险性评估报告显示：该堆填土方总量约650万立方米，处于不稳定状态，失稳的可能性大，危险性大，失稳后可能危害堆土场前缘坡脚及近外围100米至150米内的工厂、居民区、学校等，延伸长度超过750米，直接受威胁的房屋超过30栋，受威胁房屋的建筑面积超过3万平方米，可能会严重危害周边群众的生命健康及财产安全。2016年11月1日，检察机关依法分别向负有监管职责的当地国土资源和规划委员会、城管局、农林局发出检察建议，建议其依法履行职责，消除危险。但三机关均没有采取有效、实质性措施，社会公共利益仍处于受侵害状态。为维护社会公共利益，检察院向法院提起行政公益诉讼。
案例三（行政附带民事公益诉讼案）：2016年，某检察院在履职过程中发现，某中医院自建院以来，始终未按照有关规定建设符合环保标准的医疗污水处理设施，通过渗井、渗坑排放医疗污水。检察院在调查后，向当地卫生和计划生育局发出检察建议，建议采取有效监管措施，制止该中医院继续违法排放医疗污水。卫生和计划生育局虽然采取措施，但未能有效制止中医院违法排放医疗污水。于是，检察院以公益诉讼人的身份提起行政附带民事公益诉讼。行政公益诉讼的被告是当地卫生和计划生育局，附带民事公益诉讼的被告是中医院。法院于2016年7月15日作出判决，判决确认卫生和计划生育局对中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令其履行监管职责，监督中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改；同时判决中医院立即停止违法排放医疗污水。判决生效后，中医院对医疗污水处理设施整改完毕，经当地环保局验收达标。
在案例一中，行政相对人经营的铝制品厂长期将未经处理的废水直接排放至未作任何防渗漏处理的渗坑中，废水中的污染物严重超过国家标准，对周边土壤和水体造成污染，给周边居民的健康安全造成威胁。对此，当地检察机关在没有适格主体提起民事公益诉讼的情况下，其提起民事公益诉讼是符合《实施办法》规定的起诉条件的。但是，对于这种情况，检察机关如果选择行政公益诉讼的路径，是否更为合适呢？如果相关部门不作为，检察机关是否应该向其提出检察建议？如果环境行政主管机关收到检察建议后仍然无动于衷，检察机关对之提起行政公益诉讼是否会比对污染环境的企业和个人提起民事公益诉讼产生更好的社会效果呢？答案似乎是肯定的。因为提起民事公益诉讼，只能制止单个违法企业、个人的违法行为，而提起行政公益诉讼，则可以促使行政监管机关变不作为为作为。行政监管机关积极主动作为，就会去制止众多违法企业、个人的违法行为。就此，笔者认为，对于案例一这类案件，选择行政公益诉讼的路径似乎优于选择民事公益诉讼的路径。
在案例二中，行政相对人在未获得相关部门审批的情况下，违规在承租的地块上堆填建筑废弃物，严重毁坏涉案林地的原有植被、土壤及林业种植条件，且直接威胁周边几十栋房屋及人民群众的生命健康与财产安全。对此，检察机关首先向负有监管职责的国土资源和规划部门、城管部门、农林管理部门发出检察建议。在这些行政管理机关收到检察建议后均没有采取有效、实质性措施的情况下，其向法院提起行政公益诉讼，将这三个部门均诉至法院。这一诉讼是完全符合《实施办法》规定的起诉条件的。但是，对于本案的情况，检察机关是否有必要同时对实施违法行为的行政相对人提起民事公益诉讼，即行政附带民事公益诉讼呢？这恐怕要根据案件具体情况决定：如果行政相对人堆填建筑废弃物对植被、土壤等的破坏严重威胁人民群众的生命、财产安全，且危险较为急迫，检察机关即应该同时提起民事公益诉讼，以便由法院判决或裁定违法行政相对人尽快采取措施消除危害。如果危险并不急迫，检察机关也可仅提起行政公益诉讼而不同时提起民事公益诉讼。通过行政公益诉讼，由法院判决行政机关履行法定职责，监督违法行政相对人纠正违法行为，消除危害。
在案例三中，行政相对人未按照有关环保规定建设符合标准的医疗污水处理设施，通过渗井、渗坑排放医疗污水。检察机关在调查后，向行政主管机关发出检察建议，要求采取有效监管措施，制止行政相对人的违法排放行为。行政主管机关收到检察建议后虽然采取了措施，但未能有效制止行政相对人的违法排放行为。对此，检察机关选择采取行政附带民事公益诉讼的形式同时追究行政主管机关和行政相对人的违法责任。法院也同时对两被告的违法行为作出判决：既判决确认行政主管机关对行政相对人《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为和对行政相对人监管不力的行为违法，责令其履行监管职责，又判决确认行政相对人偷排污水的行为违法，责令其立即停止违法排放行为，并在一定期限内完成医疗污水处理设施的整改。本案作为公益诉讼人的检察机关提起的行政附带民事公益诉讼虽然在《实施办法》中没有作为一种独立的公益诉讼类型规定，但其社会效果是很好的。如果选择仅单独提起行政公益诉讼，即难于及时制止行政相对人的违法偷排行为；如果选择仅单独提起民事公益诉讼，即难于促使行政主管机关反思、检讨和纠正其执法违法和执法不严的行为，继而举一反三，改进自己主管领域的整个行政执法。
综合以上分析，笔者认为，检察机关提起公益诉讼，应慎重选择诉讼类型。如果相应案件存在行政主管机关违法行政或行政不作为的情形，应选择提起行政公益诉讼；如果相应案件仅有公民法人或者其他组织违法侵害公共利益的行为，而相应行为不存在法定行政主管机关或行政主管机关不明确，可选择提起民事公益诉讼；如果相应案件既存在公民法人或者其他组织违法侵害公共利益的行为，又存在行政主管机关的违法行政或行政不作为，且行政相对人的违法行为如果不尽快制止、纠正，将会给公共利益造成重大损害的情形时，则应选择提起行政附带民事公益诉讼。
（作者为北京大学法学院讲席教授）
0
