创新司法解释工作 推动检察专业化建设

　　——最高人民检察院检察委员会专职委员、法律政策研究室主任万春就发布修订后的《最高人民检察院司法解释工作规定》答记者问

　　2019年5月13日，最高人民检察院印发修订的《最高人民检察院司法解释工作规定》（高检发办字〔2019〕55号）（以下简称《规定》）。最高人民检察院检察委员会专职委员、法律政策研究室主任万春就发布这一文件回答了记者的提问。

　　1.对检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院作出司法解释。2006年最高人民检察院制发了《司法解释工作规定》，其间经2015年、2019年两次修订。请问此次修订出于哪些方面的考虑？

　　答：制定司法解释是法律赋予最高人民检察院的重要职责之一，也是最高人民检察院领导地方各级人民检察院依法正确行使检察权的重要方式。自1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》明确赋予最高人民检察院司法解释职责以来，最高人民检察院单独或者联合最高人民法院制定司法解释，对于确保国家法律的统一、正确实施，保证司法机关严格依法办案，发挥了重要作用。最高人民检察院根据司法解释工作需要，制定并修订《司法解释工作规定》，不断完善司法解释工作的规范和制度，具有积极意义。

　　此次修订，一是坚持党对检察工作绝对领导的体现。检察机关是党领导下的政法机关，只有坚持党的绝对领导，才能保证检察机关依法独立公正行使职权，确保党的路线方针政策和宪法法律统一正确实施。党的十八届四中全会提出“加强和规范司法解释和案例指导工作，统一法律适用标准”，党的十九大提出“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。最高人民检察院司法解释工作是一项政治性很强的检察业务工作，及时修订《司法解释工作规定》，完善司法解释程序，有利于促进司法解释规范性、科学性、针对性和有效性，为司法解释工作提供制度保障，是检察机关在党领导下推进全面依法治国的生动实践。

　　二是不断完善中国特色社会主义法律体系的要求。第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，是最高人民检察院制定司法解释的主要法律依据。第十二届全国人民代表大会第三次会议修订通过的《中华人民共和国立法法》增加的第一百零四条，进一步明确了司法解释属于最高人民法院、最高人民检察院的专有职权，并规定了司法解释的范围、备案要求等内容。第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的《人民检察院组织法》增加第二十三条“最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释”，进一步明确了最高人民检察院的司法解释权。随着中国特色社会主义法律体系的建立健全，急需进一步依法规范司法解释制定，健全司法解释工作制度，提高司法解释质量，加快推进司法解释工作的法治化、规范化。

　　三是适应新时代检察工作创新发展的必然。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了重大变化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平的需求。检察机关必须坚持以人民为中心，立足本职本业，努力提供更多更好更实的“法治产品”，做好“检察产品”供给侧结构性改革。为满足新时代人民群众和社会发展的需求，2019年最高人民检察院内设机构作了系统性、整体性、重构性改革，实现刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并重，进一步优化法律监督职能。突出检察业务专业化建设，促进检察队伍专业能力提升，有必要适应检察机关内设机构改革的形势发展变化，对以往的司法解释工作职能进行调整，推进“四大检察”全面协调充分发展。

　　2.《规定》对2015年《司法解释工作规定》作了哪些修改？请介绍一下主要内容？

　　答：《规定》分六章共二十八条，对2015年《司法解释工作规定》的体例和内容作了较大的修改。

　　一是体例进一步科学。《规定》根据司法解释工作规律，按照司法解释工作的一般规定、立项、起草、审核、检察委员会审议、发布、备案及清理、评估等工作分章规定，体现了司法解释工作的规范化和制度化。同时，在每一章明确司法解释工作每一个环节的具体要求，便于最高人民检察院相关内设机构贯彻执行，更符合当前司法解释工作的实际需要。

　　二是内容进一步细化。《规定》确定了最高人民检察院内设机构司法解释工作的具体职能。第八条明确，司法解释的研究起草工作由最高人民检察院法律政策研究室和各检察厅分别负责。《规定》印发后，最高人民检察院法律政策研究室和第一至第十检察厅都可以起草司法解释。法律政策研究室主要负责涉及多部门业务的综合性司法解释，例如，《人民检察院刑事诉讼规则》涉及检察机关多个刑事检察部门，由法律政策研究室研究起草和进行修订。各检察厅主要负责本部门业务范围的司法解释，例如，第六检察厅负责民事诉讼法律监督，研究起草《人民检察院民事诉讼监督规则》；第八检察厅负责检察公益诉讼，研究起草《人民检察院公益诉讼办案规定》；第九检察厅负责未成年人检察工作，研究起草办理未成年人案件的相关规定；等等。此外，第八条还明确，司法解释的立项、审核、备案等工作由法律政策研究室统一负责。例如，制定司法解释的立项建议，由法律政策研究室提出审核意见。司法解释起草部门将司法解释提交检察委员会审议的，法律政策研究室要进行审核。司法解释公布后，由法律政策研究室统一报送全国人民代表大会常务委员会备案。

　　三是充分体现法治原则的要求，自觉接受人大监督。《规定》修改了2015年《司法解释工作规定》第三条，明确“司法解释应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”，与立法法的规定保持一致。《规定》在第四条中增加“全国人民代表大会及其常务委员会认为司法解释违反法律规定的，最高人民检察院应当及时予以修改或者废止”，体现司法解释工作依法接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。在第十五条中增加司法解释意见稿“根据情况，可以征求人大代表、政协委员以及专家学者等的意见”，体现自觉接受民主监督、社会监督。

　　3.请问最高人民检察院司法解释有多少种形式？不同形式的司法解释在法律效力上有什么区别？

　　答：《规定》第六条明确，司法解释采用“解释”“规则”“规定”“批复”“决定”等形式，统一编排最高人民检察院司法解释文号。

　　“解释”“规则”一般适用于对检察工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定的司法解释，例如，2016年制发的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，是对人民检察院办理行政诉讼监督案件适用法律问题作出的司法解释。

　　“规定”一般适用于对检察工作中的办案规范制定的司法解释，例如，2019年制发的《人民检察院检察建议工作规定》，是为了加强和规范检察建议工作制定的司法解释。

　　“批复”一般适用于对省级人民检察院就检察工作中具体应用法律问题的请示制定的司法解释，例如，2019年制发的《最高人民检察院关于认定累犯如何确定刑罚执行完毕以后“五年以内”起始日期的批复》，是针对北京市人民检察院相关法律适用问题的请示制定的司法解释。

　　修改或者废止司法解释的，则采用“决定”的形式。

　　《规定》第五条明确，最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。不同形式的司法解释在法律效力上没有区别。人民检察院在起诉书、抗诉书、检察建议书等法律文书中，需要引用法律和司法解释的，应当先援引法律，后援引司法解释。

　　4.制定司法解释需要立项，请问最高人民检察院司法解释是怎样立项的？

　　答：《规定》将司法解释立项作为专门一章，明确了司法解释的立项来源、立项程序，以及司法解释工作计划等问题，有利于减少司法解释的随意性和盲目性，强化司法解释工作的前瞻性和针对性。

　　《规定》第九条明确了司法解释立项的七类来源。具体包括：最高人民检察院检察委员会关于制定司法解释的决定；最高人民检察院检察长关于制定司法解释的批示；最高人民检察院法律政策研究室、各检察厅提出制定司法解释的建议；省级人民检察院向最高人民检察院提出制定司法解释的请示；全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的建议或者提案；有关机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议；最高人民检察院认为需要制定司法解释的其他情形。

　　《规定》第十条、第十一条明确了司法解释立项的程序。对于最高人民检察院检察委员会决定制定司法解释或者最高人民检察院检察长批示制定司法解释的，直接立项；对于其他制定司法解释的立项建议，由最高人民检察院法律政策研究室提出审查意见，报检察长决定。一般情况下，各检察厅需要制定司法解释的，应当于每年年底前提出下一年度的立项建议。根据工作需要，临时制定司法解释的，应当及时提出立项建议。

　　《规定》第十二条明确，最高人民检察院根据司法解释立项的情况，每年度要制定司法解释工作计划。司法解释工作计划应当由检察委员会审议通过。根据工作需要，需要对司法解释工作计划进行补充或者调整的，应当经检察长或者检察委员会决定。

　　《规定》第十三条对司法解释工作计划的执行提出明确要求：司法解释应当按照年度工作计划完成。不能按照年度工作计划完成的，司法解释起草部门应当及时作出书面说明，由法律政策研究室提出是否继续立项的意见，报检察长决定。

　　5.请举例介绍哪些属于涉及广大人民群众切身利益的司法解释？此次修订有哪些针对此类司法解释工作的内容？

　　答：为大局服务、为人民司法，是检察机关的政治责任，也是检察工作创新发展的重要牵引。检察机关司法解释工作必须践行以人民为中心的发展思想，助力人民群众在新时代对民主、法治、公平、正义的获得感幸福感安全感。

　　近年来，最高人民检察院司法解释工作紧紧围绕党和国家发展大局，密切联系人民群众关心的经济、金融、民生、环境等领域，制发了一大批涉及广大人民群众切身利益的司法解释。

　　例如，2017年最高人民检察院制发《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用<最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释>第一条第二款第一项规定的批复》，明确贪污或者挪用养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金的，以贪污罪或者挪用公款罪追究刑事责任，切实维护人民群众人身和财产安全。

　　最高人民检察院会同最高人民法院制发的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等，及时回应人民群众关切，为强化生态环境司法保护、严惩危害食品药品安全犯罪提供了有力的法律武器。

　　《规定》有多个条款体现了“以人民为中心”，坚持司法解释工作的公开透明，注重人民群众对事关切身利益的司法解释享有知情权。例如，《规定》第九条明确，全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的建议或者提案，有关机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议，都可以作为司法解释的立项来源。第十五条明确，司法解释意见稿应当报送全国人民代表大会相关专门委员会或者全国人民代表大会常务委员会相关工作机构征求意见。根据情况，还可以征求人大代表、政协委员以及专家学者等的意见。涉及广大人民群众切身利益的司法解释，经检察长决定，可以在报纸、互联网等媒体上公开征求意见。

　　6.请介绍一下近年来司法解释清理工作情况？如何有效避免司法解释与法律规定不一致的情况出现？

　　答：司法解释的清理工作，是解决司法解释与法律规定不一致、司法解释之间不协调以及司法解释内容不适当等问题的有效途径。《规定》第二十七条明确，最高人民检察院应当定期对司法解释进行清理。司法解释清理情况应当及时报送全国人民代表大会常务委员会。

　　近年来，最高人民检察院对单独制发和与最高人民法院联合制发的司法解释进行了多次清理。清理工作坚持“一致性”原则，审查司法解释是否与现行法律、法规、司法解释相一致；坚持“替代性”原则，审查司法解释是否已经被现行法律、法规、司法解释所替代。清理工作完成后，最高人民检察院向社会发布了废止司法解释的决定，向全国人民代表大会常务委员会报送了清理司法解释工作情况的报告，有力保证了最高人民检察院司法解释的体系化和公开化。近期，最高人民检察院还将对涉及已转隶的职务犯罪侦查预防职能的司法解释和司法解释性质文件进行清理。

　　为有效避免司法解释与法律规定的不一致，《规定》还对司法解释的制定权限、司法解释的备案、司法解释的修改工作等提出要求。《规定》第二条明确，地方人民检察院、专门人民检察院不得制定司法解释和司法解释性质文件。第三条明确，研究制定司法解释过程中，对于法律规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的，最高人民检察院应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。第二十四条明确，司法解释应当自公布之日起三十日以内报送全国人民代表大会常务委员会备案。第二十六条明确，法律制定、修改、废止后，相关司法解释与现行法律规定相矛盾的内容自动失效，最高人民检察院对相关司法解释应当及时予以修改或者废止。